严金明：“放权”不“放松”用地审批权“接得住”还须“管得好”

北京3月16日电 （栗翘楚）2020年3月12日，国务院印发《关于授权和委托用地审批权的决定（国发〔2020〕4号）》（以下简称决定）。

《决定》主要涉及两方面内容，一是将国务院可以授权的永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项授权各省、自治区、直辖市人民政府批准；二是试点将永久基本农田转为建设用地和国务院批准土地征收审批事项委托部分省、自治区、直辖市人民政府批准。另外，《决定》特别强调各省级单位政府要严格审查涉及永久基本农田等特殊用地的占用，要切实保护耕地，节约集约用地，盘活存量土地。《决定》发布后，引起社会强烈关注。

中国人民大学国家发展与战略研究院执行院长严金明表示，此次放权力度确实较大，但对于十分珍惜、合理利用土地的原则没有放松，试点省份应“接得住”也要“管得好”，在进一步优化土地利用的空间布局和数量结构的同时，实现自我审查和监管等要求。

“放权”而非“放松”

“客观上讲这次放权力度确实较大。”严金明表示，永久基本农田以外的农用地转用审批全部下放国务院授权各省、自治区、直辖市人民政府批准，同时部分地区率先获得了以往只能经过国务院审批的“基本农田”用途调整的权力的试点。然而，十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地基本国策没有改变，对于土地管理的要求并没有放松。

《决定》赋予省级人民政府更大用地自主权，实质上压实省级政府责任，本质上还是要让地尽其用、地尽其利，促进最为科学合理的土地利用，服务最为迫切、最为需要和最为有效的土地利用诉求，例如重大基础设施用地保障、新产业新业态用地需求、扶贫搬迁等重大工程用地诉求、公共卫生应急等公共事业用地需求，而非一部分媒体解读的“为房地产用地松绑”。

《决定》要求委托试点省份自然资源主管部门必须遵循严格保护耕地、节约集约用地的原则，按照法律政策规定及审查标准规范进行用地审查。按照持续加强改进最严格的耕地保护制度的要求，牢固树立耕地数量、质量、生态三位一体保护理念，持续推进改革创新，着力建立规则明晰、严保严管、动态监管、责任追究的耕地保护监督机制，坚决守住耕地保护红线。

《决定》对于三条红线没有放松，用途管制的要求并没有放松。生态保护红线、永久基本农田和城镇开发边界三条控制线，仍然是我国调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化不可逾越的三条红线。其次，规划建设用地总量调控没有放松。当前，仍然从严从紧控制建设用地总量。如北京实行减量发展，严守建设用地规模底线，至2035年城乡建设用地规模实现减量发展。上海仍然践行“总量锁定、增量递减、存量优化、流量增效、质量提高”的“五量”调控思路，为城市通过转变土地利用方式促进城市发展转型进行探索。

“接得住”也要“管得好”

本次用地审批权改革确定的首批试点省份为北京、天津、上海、江苏、浙江、安徽、广东、重庆。为何会选择以上八个地区作为试点省份？

严金明分析，首要原因在于试点地区有迫切的改革需求，项目落地速度与经济发展速度匹配诉求较高。八个省份大多为经济社会发展速度较快省份，人地矛盾较为突出，需求变化较快且资源环境承载压力较大，部分项目落地速度难以满足现实要求，改革后，这些地区有自主审批权限，有利于其调整农用地转用和项目落地节奏，可以根据形势变化及时调整用地计划和布局，进一步优化土地利用的空间布局和数量结构。

其次，试点地区基础条件较为突出。试点地区大多数经济基础较好，产业结构较为完善，能够有效为改革的顺利开展、服务的后续评估、监管的多维落实提供组织、资金、技术等各个方面的保障，同时，试点地区不同的经济社会发展阶段性也方便观察本次改革对土地利用、产业发展和经济社会变化的冲击影响。

最后，本次试点也是对试点地区治理能力的一次大考。改革过程中深层次的矛盾、问题和风险可能将在各个地区显露，如何落实省级政府责任、调整审批节奏、把握审批要求、动态协调土地利用布局、统筹城乡建设用地、确保实现耕地占补平衡、实现自我审查和监管等要求，完成改革“接得住、管得好”的要求，对当地政府而言也是巨大的考验。

“实际上，《决定》对相关审批权下放旨在‘增效’。”严金明指出，通过下放相关建设用地审批权，给省级地方政府更多的自主权，使其能够因地制宜、因情施策，破解项目用地“落地难”、和“落地慢”问题，赋予地方政府更大的权利自主调整土地利用空间布局，从而提高审批效率、项目落地效率和土地利用效率，让项目落地速度满足社会经济发展要求，进而满足改善营商环境、服务产业发展、提高基础设施保障等用地需求，同时也有利于解决农村建设项目落地、通过“增减挂钩”倒逼解决农村土地利用低效浪费等问题，助推乡村振兴的进一步实现。

“应对风险”和“加强监管”